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政策性银行与开发性金融：国家为什么要拥有银行

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一、一个根本性问题：市场为什么不够

自由市场经济学的基本信条是：价格机制能够最有效地配置资源。如果一个投资有利可图，私人资本会找到它；如果私人资本不去，说明这个投资不划算，国家也不应该插手。

基础设施建设工地——政策性银行与开发性金融 图注：政策性银行是连接国家战略意志与长期资本的传动机构——从BNDES到中国国家开发银行，它们共同定义了21世纪开发性金融的形态

那么，为什么全球几乎每一个成功实现工业化的国家，在其发展历程中都曾经依赖某种形式的国家资本和政策性银行？

答案在于：私人资本市场并不完美，存在若干类型的市场失灵（Market Failure），使得纯粹的市场机制无法最优地配置发展资本。

二、市场失灵：政策性银行的经济学基础

2.1 时间视野的错配

问题：大型基础设施项目（高速公路、港口、铁路、电力网络）的投资回收期往往需要20-40年，而私人资本的时间视野通常只有3-7年（PE基金的典型存续期）。

股票市场的季报制度更极端地压缩了私人资本的时间视野——一家上市公司的CEO如果把利润投入需要20年才能看到回报的基础设施，股价可能明天就跌。

这种时间视野的错配，导致社会上大量”长期回报高但短期回报低”的投资无法获得私人资本的支持，除非有某种机制补偿时间风险——而政策性银行的核心功能之一，就是以更长的时间视野提供”耐心资本”（Patient Capital）。

2.2 风险偏好的不足

问题：早期产业发展、前沿科技研发、高度不确定的市场开拓，风险过大，私人资本的期望回报率要求极高，导致许多社会价值巨大但商业风险较高的投资无人问津。

例如：1950-1960年代，没有私人银行愿意贷款给刚起步、完全没有商业记录的巴西飞机制造业——政策银行BNDES为巴西航空工业公司（Embraer）的早期发展提供了关键融资，而今天的Embraer已是全球第三大商用飞机制造商。

2.3 协调失灵（Coordination Failure）

问题：某些投资只有在多个互补项目同时发生时才有价值。

例如：建设一个工业园区，需要同时有电力、道路、污水处理、工人住房、教育设施——每一个单独来看都不一定划算，但所有设施同时到位后，整个工业园区就能运转，产生的总价值远超各部分之和。私人资本无法协调这种同步投资，因为每个投资者都等待其他人先投——导致均衡状态下这些必要投资全部落空。

国家可以作为协调者，同时启动互补项目，克服协调失灵。

2.4 正外部性（Positive Externalities）

问题：某些投资产生的社会收益，大于投资者能够私人获取的收益。

例如：职业培训和技术教育。一家公司为工人提供培训，工人有可能跳槽到竞争对手。这种正外部性（技能的可转移性）导致私人公司普遍低于社会最优水平地投资员工培训。政府或政策性机构介入，补贴职业教育，是弥补这一市场失灵的标准政策工具。

三、巴西BNDES：世界上最大、最复杂的开发银行之一

**BNDES（Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social，巴西国家经济社会开发银行）**成立于1952年，资产总额约为2000亿美元，是拉丁美洲最大的开发银行，也是全球资产规模最大的开发性金融机构之一（按净资产计，有时超过世界银行）。

3.1 BNDES的成就

Embraer（航空）：BNDES为巴西航空工业在早期发展的关键阶段提供了无法从私人市场获得的融资。今天的Embraer在全球70座级和100座级商用飞机市场有强大竞争力，是巴西工业升级成功的标志性案例。

Petrobras（石油）：BNDES为巴西石油公司的深海石油勘探开发提供了关键的长期融资支持，使巴西实现了石油自给并跻身重要石油出口国行列。

基础设施融资：BNDES是巴西大多数大型基础设施项目（港口、机场、高速公路、电力输配网）的主要融资来源，私人银行在这些领域的参与极为有限。

中小企业：通过”BNDES Automático”等转贷计划，BNDES将低成本长期资金批发给商业银行，再由商业银行零售给中小企业。这种”二级银行”（Second-tier Banking）模式，使BNDES能够覆盖数以万计的企业，远超其自身的直接贷款能力。

3.2 BNDES的争议：国家扶持还是国家腐败？

BNDES最大的争议是其在2000年代推行的**“国家冠军”（National Champion）政策**：政府通过BNDES提供高额补贴贷款，扶持几家大型本土企业成为全球行业领导者。

典型案例：

Lava Jato之后的BNDES：2016年以后，在市场压力和舆论压力下，BNDES大幅缩减了对大型企业的股权投资和国家冠军政策，提高了融资审批的透明度。卢拉2023年复任后，BNDES再次扩大使命，重点转向绿色经济融资（Fundo Amazônia的资金管理、新能源基础设施）和社会基础设施（住房、教育、卫生）。

3.3 BNDES的资金来源

BNDES的一个独特之处是其资金来源：主要来源是**FGTS（工人退休基金）和FAT（工人援助基金）**的强制性存款，这两个基金按法律规定将部分资金存入BNDES，BNDES支付略高于通胀的固定利率，远低于市场利率。

这种结构意味着巴西工人的强制储蓄，实际上以低于市场的成本为大型工业项目和国家冠军企业提供补贴融资——是否公平，取决于这些贷款最终是否真正创造了高质量的就业岗位和收入，而非仅仅造就了少数人的财富积累。

四、印度：多元化开发融资机构体系

与巴西的”一银独大”（BNDES）不同，印度建立了多元化的开发金融机构（Development Finance Institutions，DFIs）体系：

4.1 NaBFID：填补基础设施融资缺口的最新尝试

2021年，印度设立了NaBFID（National Bank for Financing Infrastructure and Development，基础设施与发展融资全国银行），专门解决长期以来制约印度基础设施发展的融资瓶颈：

印度长期存在”基础设施融资缺口”：私人银行（如HDFC Bank、ICICI Bank）在资产负债结构上主要持有5年以内的资产，无法有效支持15-30年的基础设施融资需求。NaBFID获得政府注资，授权发行免税债券，目标是为基础设施项目提供配套长期融资，并通过证券化手段将基础设施贷款从资产负债表转移，释放资本容量。

五、印度尼西亚：BRI作为商业-政策双轨银行

印度尼西亚的发展金融体系最独特之处，是它将商业银行功能与政策使命融合在同一家机构（BRI）中，而非设立独立的政策性银行。

BRI作为上市的国有商业银行，必须对股东（包括公众投资者，政府持股约53%）负责，同时在法律和政治层面肩负服务农村和微型企业的政策使命。这种双重身份，既是BRI的独特优势（有市场纪律约束，不易滑向纯政策性非效率），也是其持续面临的治理挑战（如何在政策使命和商业回报之间平衡）。

六、全球开发银行格局：从KfW到CDB

机构所属国家/性质资产规模（约）主要职能
KfW德国5460亿欧元基础设施、绿色能源、SME、德国出口信贷
BNDES巴西约2000亿美元工业、基础设施、绿色转型
国家开发银行（CDB）中国约2万亿美元一带一路、中国国内基础设施、政策融资
中国进出口银行中国约5000亿美元对外出口信贷、一带一路项目
亚洲基础设施投资银行（AIIB）多边（中国主导）约500亿美元亚洲基础设施
世界银行（IBRD+IDA）多边约3200亿美元减贫、发展融资
亚洲开发银行（ADB）多边（美日主导）约2500亿美元亚洲发展融资

这个比较揭示了一个令人震惊的事实：中国国家开发银行（CDB）的规模，已经超过世界银行和亚洲开发银行的总和，成为全球最大的开发银行。这一规模差异，深刻影响了全球发展融资格局。

6.1 国家开发银行与一带一路：规模与争议

CDB是一带一路倡议（Belt and Road Initiative，BRI）融资的核心机构，与中国进出口银行共同为从非洲到拉美的基础设施项目提供数千亿美元的贷款。

赞成观点：中国贷款填补了西方开发银行不愿填补的基础设施融资空白。赞比亚、埃塞俄比亚、巴基斯坦的铁路、港口、电力项目，没有中国融资根本无法启动。“要想富，先修路”的发展理念是有充分经济学依据的。

批评观点（“债务陷阱”论）：斯里兰卡（汉班托塔港租约）、赞比亚（债务谈判中的基础设施抵押担忧）等案例，被批评者引用为中国通过不可持续贷款获取战略资产的证据。

学术界对”债务陷阱”论的评估是混合的：确有部分项目存在贷款条款不透明、利率偏高、绑定中国承包商采购的问题，但将所有中国贷款一概描述为”掠夺性”也过于简化。真实情况是：中国贷款的条款差异极大，从接近商业利率的优先贷款，到接近优惠利率的政策性贷款，不能一刀切判断。

凯恩斯（Keynes）的视角： 凯恩斯在布雷顿森林会议（1944年）设计的世界银行，本质上是一个全球规模的政策性银行：通过多边机构的隐性政府担保，以更低的利率为发展中国家的基础设施融资，弥补私人资本不愿进入的”耐心融资”缺口。他的核心洞见：金融市场本身无法有效为30-40年的社会投资提供资金，需要一个以国家信用为背书、以发展为使命的中介机构。这个逻辑，直接解释了BNDES、NaBFID、CDB的存在正当性。

邓小平（Deng Xiaoping）的视角： 中国国家开发银行（CDB）和中国进出口银行，是邓小平改革开放遗产中最被低估的部分。CDB已累计发放超过5000亿美元的一带一路贷款，这是一种将国家发展战略与金融工具高度结合的模式——贷款跟着外交目标走，外交关系为贷款提供政治保障。邓小平的”有中国特色的社会主义”在这里体现为：用市场化的银行架构（有资产负债表、有资本充足率要求、在债券市场融资），执行国家战略目标。这是一个其他EM难以复制的制度创新——因为它需要党的绝对控制力和极高的国家能力作为前提。

毛主席的视角： “国家银行是社会主义建设最有力的工具。在中国，银行体系服从国家发展计划——这是正确的。BNDES建立了使巴西有竞争力的工业能力。每个发达国家都曾使用国家金融来推动工业化——为什么发展中国家应该被剥夺这个工具？”

（这个历史论点有其实证基础：英国的英格兰银行在工业化时期是政策性工具；美国联邦政府通过Fannie Mae、Freddie Mac、农业信贷系统等大规模政策性干预金融市场；德国的KfW至今仍是重要的产业政策工具。“国家不应该干预金融”的标准，似乎只适用于已经完成工业化的发展中国家，而非工业化过程本身。）

基础设施建设——政策性银行支持的长期发展融资 图注：为什么政府需要拥有银行？因为有些投资，私人资本的时间视野太短——建一条30年才能回本的高铁，需要一个不追求季度利润的贷款方。BNDES的存在有其经济学逻辑，但同样伴随着政治干预和资源错配的风险——这正是开发性金融永恒的两难困境。

一个故事：BNDES国家冠军计划的成功与失败

2003年卢拉当选巴西总统时，他的经济顾问们有一个宏大愿景：用BNDES廉价贷款，打造几家真正能在全球竞争的巴西跨国公司。这被称为”国家冠军”战略。

JBS，一家位于戈亚斯州的小型屠宰场，1953年由José Batista Sobrinho创立，2006年开始获得BNDES大规模融资支持。BNDES向JBS注入了超过80亿雷亚尔的优惠贷款，支持它一系列收购：先买澳大利亚牛肉公司，再买美国Pilgrim’s Pride（全球最大鸡肉生产商），再买Smithfield的猪肉业务。

到2015年，JBS已经是全球最大的肉类加工企业，年收入超过500亿美元，在65个国家有业务。这看起来是国家冠军战略的完美成功案例。

2017年，震惊巴西的录音泄露：JBS的控股人Joesley Batista向检察官提供了一段他与时任总统米歇尔·特梅尔（Michel Temer）的谈话录音，涉及行贿和腐败指控。随后，Lava Jato调查揭露：JBS通过向超过1900名政客行贿来维持其商业帝国，涉及金额超过6亿雷亚尔。

BNDES不只是受害者——它的贷款决策被认为受到了政治干预，在没有充分尽职调查的情况下为政治关联企业提供了巨额融资。“国家冠军”变成了”国家腐败”。

JBS至今仍是世界上最大的肉类加工企业，并在2024年申请纽约证交所上市。但它的成功是否归功于BNDES的”耐心资本”，还是归功于对政治体系的掌控？这个问题没有简单的答案。

这个故事不是说开发银行是错的——而是说，开发银行的成败，最终由所在国家的制度环境（尤其是对政治干预的抗拒能力）决定。

七、“耐心资本”与私人资本的互补

当代发展金融理论（以Mariana Mazzucato的《创业型国家》为代表）的核心论点：私人资本是好的市场跟随者（当机会明朗时），但糟糕的市场先行者（当风险高、前景不确定时）。

正是国家的早期投入——互联网（DARPA）、触屏技术（美国NSF资助的研究）、GPS（美国军方）——创造了苹果iPhone存在的技术基础。私人资本在条件成熟后追逐了这些机会，并产生了巨大的商业价值——但没有政府的”耐心”早期投入，这些机会根本不会存在。

对EM而言，发展银行的”耐心资本”功能在以下领域尤为关键：

为什么重要

政策性银行和开发性金融是EM金融体系中最有争议、也最具政治经济内涵的组成部分。理解它们，需要同时掌握经济学（市场失灵理论）、政治学（国家能力与政治风险）和金融（资产负债表、风险定价）三个维度的知识。

对职业路径的启示：

延伸阅读

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